秦岭和合南北、泽被天下，是我国的中央水塔，是中华民族的祖脉和中华文化的重要象征。保护好秦岭生态环境，对确保中华民族长盛不衰、实现“两个一百年”奋斗目标、实现可持续发展具有十分重大而深远的意义。设立秦岭国家公园是陕西人的梦想，更是全国人民的愿望，《秦岭国家公园设立方案》初成，一经征求有关部门和市县意见建议，立即引起了社会各界广泛关注和热烈讨论。现就大家关心关切的主要问题，结合有关法律法规和文件精神说明如下。

秦岭冬景 蔡琼 / 摄

    1. 划入国家公园内的原住居民是否要搬迁出去？

    国家公园范围划定综合考虑了资源景观的国家代表性、生态重要性，以及社区经济发展和公园未来管理的可行性等诸多因素，将建制镇、村庄、集中连片的耕地等与国家公园管理目标关系不大、且有干扰的地块尽可能区划在外，或以开天窗的方式将其调出，使国家公园内保留了较少的人口、耕地、生活设施等。

    国家公园核心保护区禁止人为活动，原住居民应实施有序搬迁，对暂时不能搬迁的，可以设立过渡期。过渡期内在不扩大现有建设用地和耕地规模的情况下，允许修缮生产生活以及供水设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖等；一般控制区允许对生态功能不造成破坏的有限人为活动，零星的原住居民在不扩大现有建设用地和耕地规模的前提下，可以修缮生产生活设施，保留生活必需的少量种植、放牧、捕捞、养殖。

    2. 划入国家公园内的耕地、永久基本农田怎么办？

    秦岭国家公园规划范围内包括了原有的自然保护地和非自然保护地。处于原有自然保护地内的耕地、永久基本农田，按保护地整合优化相关规定执行；处于国家公园之内、原自然保护地以外的永久基本农田，国家公园区划时原则上全部调出（面积过小不能在图面显示的，通过汇总在国家公园总面积中减去）。处于核心保护区的耕地，原则上予以退出，暂时无法退出的，与原住居民一样，可以设立过渡期，过渡期内不得扩大原耕种面积规模。处于一般控制区的耕地，考虑到原住居民生活的需要，可保留一定的种植面积。

    3. 划入国家公园内的建制镇、村屯、人口密集区、民生设施等怎么办？

    国家公园核心保护区原则上不划入建制镇、村屯、人口密集区、民生设施等，零星的原住居民和耕地按上述1、2款执行。划入国家公园一般控制区内的建制镇、村屯、人口密集区域、社区民生设施等，原则上按照城市建设用地红线范围予以调出。分散存在的自然村落、散户居地，视占地规模、对生态功能造成的影响情况确定是否退出或调出（秦岭国家公园内以不超过10万人控制，未来将会有相关技术规程规定）。国家公园内保留过多的人口不利于经济发展和公园管理，全部调出或移民搬迁也没有必要。

    4. 划入国家公园内的集体林地怎么办？

    按照相关规定，国家公园应以国有林地为主体，但是秦岭地区的林地权属比较复杂，为了保证国家公园保护范围的完整性和各保护地块的连通性，势必将部分集体林地要划入国家公园范围，划入的集体林，以公益林为主，总体比例控制在国家公园总面积的50%以内。对划入国家公园的集体林地，将实行生态补偿、赎买、置换等措施，使原林权所有人得到应有的补偿。

    5. 划入秦岭国家公园的水库、水电站怎么办？

    国家公园的核心保护区，除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止人为活动。一般控制区，除满足国家特殊战略需要的有关活动外，原则上禁止开发性、生产性建设活动。水电站属于开发性、生产性建设活动，所以，国家公园核心保护区的水电站应有序退出。以饮用水源为主要功能的水库可以运行和维护；一般保护区的合法的水电站、水库可以运行和维护；无论核心保护区、一般控制区，原则上不允许新建水电站和水库。

秦岭草木着冬装 蔡琼 / 摄

    6. 划入秦岭国家公园的森林公园、风景名胜区、地质公园、自然保护区的旅游小区等这些自然公园将来还可以开展旅游吗？

    国家公园有关法律法规出台以前，陕西秦岭地区的旅游活动应受约于“秦保条例”。但按照“法尊上位”的原则，划入秦岭国家公园的风景名胜区和自然保护区，只要符合“风景名胜区条例” “自然保护区条例”的有关规定，其旅游设施和旅游活动原则上予以保留（无论处于国家公园的核心区还是一般控制区）；处于秦岭国家公园核心保护区的森林公园、地质公园、湿地公园等，在秦岭国家公园区划时已将其管理服务区、合理利用区、科普教育区、门区、游客服务区、一般游憩区、游览区等调整为一般控制区，以减轻国家公园核心保护区的管理压力，同时也保证了适度的生态旅游活动不受影响。国家公园一般控制区允许开展适当的旅游活动。

    从理论上讲，国家公园范围确定后，经过综合考察评估，进行国家公园总体规划，将总体规划的功能区划与现状进行对照，大凡符合总规要求的旅游区及其设施建设可以保留，并按照特许经营的方式重新进行委托经营，对于不符合总规要求的旅游区及其设施将依法进行整合处置。

    7. 划入国家公园的公路、铁路、水渠等线性工程占地是否要调出？

    已有合法线性基础设施均无需要调出，不论在国家公园的核心保护区还是一般控制区，其正常的运行和维护不受影响。但是对新建的这些线性基础设施项目应另当别论：通过核心保护区时，经批准应以隧道或桥梁方式穿越或跨越。通过一般控制区，只要符合县级以上国土空间规划即可。对于列入“十四五”规划拟建项目，没有预留用地空间的规定。设计方案未定，也难以预留空间，到真正实施的时候可按相关规定报批。

    8. 划入秦岭国家公园的采矿权、探矿权、尾矿库如何处置？

    采矿权、探矿权落图国家公园范围，且在核心保护区，应有序退出。落图在一般控制区，应予退出或调出，这个要视对生态环境造成的影响程度来定。尾矿库应退出核心保护区，退出或调出一般控制区。

    秦岭国家公园范围与管控区划定，很大程度上考虑了与秦岭保护条例的对接。在国家公园有关法律法规出台前，秦岭国家公园范围内的采矿权、探矿权、尾矿库的管理，暂按《陕西秦岭生态环境保护条例》执行。

    9. 划入秦岭国家公园的各类已建、在建和规划设计的建设项目如何对待或处置？

    国家特殊战略性的有关活动以及已经建成的合规合法的涉及民生的基础设施无论处在核心保护区、一般控制区，均可以继续运行、维护，无需调出或退出。除此之外，国家公园核心区的已建、在建和规划设计的其它建设项目应有序退出。处于国家公园一般控制区的已建、在建和规划设计的其它建设项目（只要手续有效合法），根据对生态环境影响程度，可确定退出或调出。核心保护区禁人为活动，一般控制区不得新建开发性、生产性建设项目。

    10. 秦岭是中华文化的重要象征，秦岭国家公园内的考古发掘如何规定？

    国家公园的核心保护区、一般控制区，允许开展巡护、保护执法等管理活动，经批准的科学研究、资源调查以及必要的科学监测保护和防灾减灾、应急抢险救援等。文化考古应当属于文化“资源调查”的一部分，与科学研究有类似之处，应当不受限制。至于“发掘”，应当视规模而定。

    11. 有些自然保护地未整体划入国家公园，剩余的地块怎样管理？

    湿地自然保护区、湿地公园等，一部分在山区，一部分在平原，位于山区的部分划入国家公园，而平原区的尚未划入，这种情况是存在的。国家公园区划有多项原则，其中“系统保护、完整保护”是应坚持的重要原则，同时还要考虑人口、经济发展、未来管理等因素。未划入国家公园的自然保护地，将在总体规划阶段进行调查评估后，研究确定其管理问题。经评估，其主体保护价值依然显著，将可能保留原来管理机构。否则，有可能做撤销或其它管理方式变更。

    12. 林场国有林全部划入国家公园，原来的管理机构、人员怎么办？

    划入国家公园的全民所有制自然资源，由中央直接行使管理权，或省级政府代理行使管理权。国有林场大多以国家公益林为主，将林场整体划入国家公园后，原有机构原则上不再保留，人员将会转隶国家公园并从事相关工作，或探索形成新的管理模式，使原国有林场的人员得到妥善安置。

    13. 国家公园功能分区的管控措施与秦岭保护条例不一致怎么办？

    中央有关文件对国家公园的核心保护区、一般控制区有明确的管控要求，《陕西省秦岭生态环境保护条例》对其核心保护区也有相应的管控规定。“秦保条例核心区”与“国家公园核心区”的管理要求不一致的情况是存在的，如，关于新建道路，条例规定：“核心区实施交通、水利等重大基础设施建设，应依法进行环境影响评价报省人民政府审定”；国家公园规定：“核心区经批准的线性基础设施采取隧道或桥梁等方式穿越或跨越”。对待此类问题作者的意见是：在国家公园有关法律法规出台以前，应执行“秦保条例”有关规定。

    14. 秦岭国家公园的核心区与秦保条例的核心区是什么关系？哪个管理的更加严格？

    《秦保条例》的核心区面积0.81万平方公里，占秦岭范围面积的 13.92%。国家公园对核心保护区面积的要求是占比不低于国家公园总面积的50%。所以，秦岭国家公园的“核心保护区”不仅要包括《条例》的“核心保护区”，还应当包括《条例》的“重点保护区”甚至“一般控制区”，不然，很难达到有关占比要求。国家公园的“核心保护区”比《条例》“核心保护区”要求更严，如道路，前者规定以桥隧穿越或跨越，后者则无此规定。

    15. 秦岭国家公园范围与秦岭地区的生态红线是什么关系？

    秦岭国家公园范围划定综合考虑了自然生态系统、生物物种、自然景观的国家代表性，生态区位、生态功能的重要性和管理的可行性，按照应保尽保的原则，着眼于系统保护、完整保护；生态红线是指在生态空间范围内具有特殊重要生态功能、必须强制性严格保护的区域。二者的保护管理目标不同，区划的原则不同，不可能相互印证。《建立国家公园体制总体方案》规定“国家公园”应纳入生态红线管理，但生态红线未必要纳入国家公园。

来源｜《陕西国家公园》2021第四期