林长制是中国特色制度安排，蕴含厚重历史印迹，具有鲜明时代特征。

    据《虞书·舜典》记载“帝曰：畴若予上下草木鸟兽？佥曰：益哉！帝曰：俞，咨！益，汝作朕虞”。这里“虞”是古代掌管山泽鸟兽的官职，“益”是第一个“林长”。《周礼》记载“山虞掌山林之政令”“林衡掌巡林麓之禁令”。山虞、林衡两职清晰，分工明确，共管森林。汉时，因地制宜设置“林长”。《汉书·地理志》载，蜀郡设“木官”，江夏郡设“云梦官”，巴郡设“桔官”。北宋时，“林木可养斧斤，可耕山荒，可种植之类，县并置丞一员，以掌其事”。县丞是县副官，管理林木。明清时，地方府、州、县长官逐渐承担荒山治理、造林绿化职能。今日之“林长制”传承了历史上“虞衡制”的血脉。

    新中国成立后，从中央到地方建立体系完整的林业行政管理机构。1964年，在黑龙江大兴安岭、伊春林区，实行“政企合一”管理体制，国有林业局局长是“林长”。改革开放后，森林管理逐渐由部门负责提升到政府负责。1981年，全国人大通过《关于开展全民义务植树运动的决议》，植树造林、绿化祖国成为每一位适龄公民的法定义务。1982年，县级以上政府成立绿化委员会，由政府主要领导同志，以及有关部门和人民团体负责同志组成，统一领导义务植树运动和造林绿化工作。1987年成立中央森林防火总指挥部（1988年更名国家森林防火总指挥部，1993年撤销），2006年成立国家森林防火指挥部，2018年调整为国家森林草原防灭火指挥部，政府分管领导担任总指挥，负责森林草原防灭火工作。部分地方政府成立重大林业有害生物防控指挥部，政府分管领导担任指挥或指挥长。同时，法律法规相继规定森林草原管理的政府职责。《森林防火条例》规定“森林防火工作实行地方各级人民政府行政首长负责制”。《防沙治沙法》规定“国家在沙化土地所在地区，建立政府行政领导防沙治沙任期目标责任考核奖惩制度”。《草原法》规定“各级人民政府应当建立草原防火责任制”。《退耕还林条例》规定“国家对退耕还林实行省、自治区、直辖市人民政府负责制”。

    一些省份，结合实际制定地方性法规，规定森林草原管理政府责任。《内蒙古自治区草原管理条例》规定“各级人民政府应当对草原保护和建设实行目标管理责任制”。《黑龙江省草原条例》规定“县以上人民政府应当将草原保护、管理和建设纳入国土整治和国民经济发展总体规划，并实行各级人民政府领导负责制和责任追究制”。《新疆维吾尔自治区实施<中华人民共和国草原法>办法》规定“各级人民政府应当将草原保护、建设和利用规划纳入国民经济和社会发展规划，实行目标管理责任制”。《甘肃省自然保护区条例》规定“自然保护区所在地县级以上人民政府应当加强对自然保护区工作的领导，承担自然保护区生态环境保护和修复的主体责任”。《湖北省林业有害生物防治条例》规定“将林业有害生物防治工作纳入目标责任制考核内容”。《福建省林业有害生物防治条例》规定“建立重大林业有害生物防治目标责任制，建立和完善政府考核评价指标体系”。《陕西省林业有害生物防治检疫条例》规定“县级以上人民政府对林业有害生物防治检疫工作负总责”“重大林业有害生物防治实行地方政府负责制”。《陕西省封山禁牧条例》规定“县级以上人民政府负责本行政区域内的封山禁牧工作”。《内蒙古自治区草畜平衡和禁牧休牧条例》规定“自治区建立落实草畜平衡和禁牧休牧制度政府监管责任机制”等等。

    党的十八大以来，把生态文明建设融入经济、政治、文化、社会建设全过程，开启创造人类文明新形态新征程。2018年新一轮政府机构改革，将原农业、国土、住建、水利等部门的草原监管、自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责划归新组建的林业草原部门，由一个部门统筹治理自然保护地和森林、草原、湿地、荒漠“五大阵地”。2020年新修订《森林法》规定“国家实行森林资源保护发展目标责任制和考核评价制度”“地方各级人民政府负责本行政区域的森林防火工作”“重大林业有害生物灾害防治实行地方人民政府负责制”。2021年《湿地保护法》规定“县级以上地方人民政府对本行政区域内的湿地保护负责”“国家实行湿地保护目标责任制，将湿地保护纳入地方人民政府综合绩效评价内容”。各级政府目标责任更加明晰。

    森林和草原在国家生态安全中具有基础性、战略性作用，林草兴则生态兴。森林、草原、湿地、荒漠四大生态系统和自然保护地体系管理集中于林业草原部门，实施好森林、草原、湿地、荒漠和自然保护地法律法规，加快推进生态空间治理体系和治理能力现代化，需要探索覆盖面广、责任实、效率高的新体制新机制。林长制应运而生，并被认为是一种有效形式。通过设立党政主要领导担任总林长、其他领导担任林长，把“政府负责制”上升到“党政同责”，构建出森林草原保护与高质量发展的制度保障体系。林长制从基层发轫，在实践中发展，在发展中壮大，逐渐走向全国，铺设了生态空间绿色革命新路。

    ——试点探索。2016年，江西省抚州市委办公室、市政府办公室印发《抚州市“山长制”工作实施方案》，设立市县乡村四级“山长”，党政领导分别担任“山长”“副山长”，对所辖区域森林资源保护管理负责，这种做法，开全国先河。同年7月，江西省武宁县党代会决定探索建立“林长制”。2017年4月，武宁县委、县政府印发《武宁县“林长制”工作实施方案》，设立县乡村三级林长615名，在全国率先推行林长制。2017年6月，安徽省在合肥、安庆、宣城3市进行林长制改革试点。同年9月，安徽省委、省政府印发《中共安徽省委、安徽省人民政府关于建立林长制的意见》，设立省市县镇村五级林长5.2万余名，率先在全省范围全面推行林长制。2018年7月，江西省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，在全省推行林长制。2019年4月，国家林业和草原局同意安徽省创建“全国林长制改革示范区”，为全国提供更多可复制、可借鉴的经验。同年，山东省、重庆市全面推行林长制。2020年1月，安徽省安庆市出台《安庆市实施林长制条例》，成为全国第一个林长制地方性法规。2020年底，23个省开展林长制改革试点，多地开花结果。

    ——全面推行。2020年新修订《森林法》规定“地方人民政府可以根据本行政区域森林资源保护发展的需要，建立林长制”。同年10 月，党的十九届五中全会通过《中共中央关于制定国民经济和社会发展第十四个五年规划和二〇三五年远景目标的建议》要求“推行林长制”。同年11 月，中央深化改革委员会第十六次会议审议通过《关于全面推行林长制的意见》。同年12月，中共中央办公厅、国务院办公厅印发《关于全面推行林长制的意见》，要求2022年6月全面建立林长制体系。2021年3月，国家林业和草原局印发《贯彻落实<关于全面推行林长制的意见>实施方案》，就全面推行林长制做出具体安排部署。各省市自治区按照党中央、国务院决策部署，相继出台实施方案，组建林长制组织体系，纵向设置省市县镇村五级林长，横向设置林长制成员单位、林长制办公室。结合森林草原生态区，划定林长责任区，形成林长制会议、考核、工作督查、信息公开、部门协作等制度规范。2021年底，全国31个省市自治区基本建立林长制组织体系和制度体系，设立林长110余万。福建、山东、广西、海南、重庆、贵州、新疆等 7 个省林长制改革进入实质性运行阶段。北京、天津、河北、山西、内蒙古、吉林、上海、江苏、浙江、河南、湖北、湖南、广东、四川、陕西、青海等 16 个省和新疆生产建设兵团林长制体系初步建立并运行。辽宁、黑龙江、云南、西藏、甘肃、宁夏等 6 个省正在推进基层林长制体系建设，呈现“试点先行、局部运行、全面推开、有序推进”的良好态势。

    ——深化改革。林长制是生态空间治理体系建设，也是制度创新、体制机制改革。在组织体系建立后，需要不断深化改革，丰富内容，增强活力，构建完备的责任体系、制度体系、考核体系、监测体系。2021年7月，安徽、江西两省继续开展林长制改革，分别下发《关于深化新一轮林长制改革的实施意见》和《关于进一步完善林长制的实施方案》，持续推动林长制走深走实。安徽省出台《安徽省林长制条例》，将林长制改革政策、制度和有益经验以地方性法规形式固定下来，为进一步促进安徽林长制改革注入新的动力。陕西、山东等省紧跟其上，下发深化林长制文件，推动林长制从全面建立向全面见效转变。

    绿水青山就是金山银山，绿水青山就在生态空间。人与自然是生命共同体，落实到国土空间就是城镇空间、农业空间与生态空间是生命共同体。人与自然和谐共生，就是在保持经济社会高质量发展的同时，还原自然生态空间宁静和谐美丽，维护自然生态系统健康高效。从蓬勃发展的实践来看，林长制体现了社会主义制度特征，承载了新发展理念，实化了人与自然和谐共生，迸发出强大生命力，呈现出令人刮目的新变化。

    ——视域之变。林业部门承载了林长制办公室职能，在履行好自身职责的同时，以“参谋助手”角色，用“林长思维”，把生态空间治理放在三大国土空间中、放在党委政府工作大局和经济社会发展全局中，举全党全社会之力兴林草、兴生态。

    ——体系之变。在林长履职尽责带动下，部门与部门联系更加紧密，沟通协调更加有力，“单打独斗”变成“众人齐力”。北京、重庆、安徽等省建立“林长+检察长”“林长+警长”协作机制，促进涉林案件行政执法与刑事司法有效衔接。

    ——机制之变。按照行政区域结合生态区位划定林长责任区，“林长+护林员”，每一片山林、每一方生态空间都有了责任人，省市县乡村五级林长联动、党政同责共治，“守绿、护绿、增绿、用绿、活绿”责任网格化，目标责任制上图落地。夯实了基层基础。

    ——效能之变。林长制初成形，其治理效能初显就非同凡响、很不一般。2021年，全国森林草原违法行政案件发生数量同比下降 21%，森林草原火灾发生次数、受灾面积下降 51%、68%。松材线虫病发生面积、病枯死树下降 5.12%、27.69%。

    林长制刚起步、正成长。想到后天，才能过好明天。“林”是主题，“长”是关键，“制”是核心，尊重基层首创精神，不断总结经验，完善配套制度，压实压紧林长责任，提升治理效能，实现山有人管、树有人植、林有人护、责有人担，让“林长制”带来“林长治”。林长制护体，生态空间安澜永宁，人与自然和谐共生！

    2018年，旬邑县在全省率先开展林长制改革试点，建立县镇村三级林长体系。2019年，试点扩大到淳化、彬州、长武、柞水4县（市），汉中市建立“山长制”。2021年4月，省委办公厅、省政府办公厅印发《关于全面推行林长制的实施方案》，开启全面推行林长制历史进程。同年9月，召开全省林长制办公室主任会议，明确镇村林长设立规范。截止10月底，全省12个市（区）、104个县（市、区）、1260个镇、16372个村全面推行林长制，设立林长53144名，省市县镇村五级林长组织体系全面建立。省委书记、省长任省总林长，省委副书记、常务副省长、分管副省长任省副总林长，同时兼任省级林长，分别负责秦岭、巴山、关中北山、黄桥林区、白于山5个省级责任区。制定实施《陕西省林长制省级会议制度》《陕西省林长制省级考核制度》《陕西省林长制工作督查制度》《陕西省林长制信息公开制度》4项制度，林长制“四梁八柱”建立。2022年是陕西林长制体系全面建立后的第一年，也是推动林长制走深走实的关键之年。2022年4月6日，全省总林长会议顺利召开，省市县三级总林长同频共振，发布陕西1号总林长令，启动“基层林长责任年”，制定林长巡林配套制度，出台林长考核、激励方案，推动林长制迈向有名有实有效新阶段。

注：本文为林政之变系列之一。孟海龙为本文成品做出重要贡献。林政体系广大而精微。我们甘做绿色愚公，向绿向美，朝夕逐梦。2022年4月8日晚于磨香斋。9日晨修订。

来源：价值中国网

作者：党双忍，现任陕西省林业局党组书记、局长，大熊猫国家公园陕西省管理局局长。