生态空间治理‖时代背景

    随着我国工业化和城镇化进程加快，城镇、农业、生态空间结构性矛盾日益加剧，大量的自然生态空间被侵占，加速了生态系统功能退化，造成了诸多生态环境问题。党的十八大报告提出“促进生产空间集约高效、生活空间宜居适度、生态空间山清水秀”，首次明确国家对“三生空间”发展的要求和导向，“生态空间”一词也正式进入国家治理话语体系，成为中央推动生态文明建设、优化国土空间开发等重大政策的抓手。2015年，中共中央国务院《生态文明体制改革总体方案》明确对自然生态空间统一进行确权登记。2017年，中共中央办公厅国务院办公厅印发《关于划定并严守生态保护红线的若干意见》，同年国土资源部、国家林业局等九部门制定《自然生态空间用途管制办法（试行）》，明确了自然生态空间（简称“生态空间”）和生态保护红线的概念。2019年，中共中央、国务院印发《关于建立国土空间规划体系并监督实施的若干意见》，明确把主体功能区规划、土地利用规划、城乡规划等空间规划融合为统一的国土空间规划，形成了“三区三线”格局，即城镇空间、农业空间、生态空间，以及对应的城镇开发边界、永久基本农田、生态保护红线。至此，城镇空间、农业空间和生态空间组成了完整的国土空间。生态空间作为国土空间中的重头戏，约占整个国土空间70%，其重要性不言而喻，尤其对维护农业空间、城镇空间的生态安全起关键作用，生态空间治理体系和治理能力现代化已成为国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

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习近平生态文明思想为生态空间治理提供了理论依据。

    

    党的十八大以来，面对环境和发展之间的矛盾，以习近平总书记为核心的党中央提出了一系列关于大生态、大保护、大治理方面的新理念、新思想、新战略，形成了习近平生态文明思想，指明了生态文明建设的方向、目标、途径和原则，对建设富强美丽的中国和清洁美丽的世界具有非常重要的指导作用。生态空间治理作为生态文明建设和建设美丽中国重要抓手，是习近平大生态时代最为典型的特征。反过来，习近平生态文明思想也为生态空间治理提供了思想源泉和总体方案，要把握好生态空间治理的对象、思路、方法和目标，就必须要深刻领会习近平生态文明思想的核心要义。总结起来主要有以下几点：

    一是坚持人与自然和谐共生，这是生态文明建设的核心，也是生态空间治理的宗旨和根本。“人因自然而生，人与自然是一种共生关系”，“自然界是人类社会产生、存在和发展的基础和前提”。我们只有尊重自然、顺从自然、保护自然和遵守自然规律的基础上，通过生态空间的源头治理、系统治理和依法治理，才能真正地构建人与自然和谐共生的新格局。二是坚持绿水青山就是金山银山，是重要的发展理念，是对经济发展与生态保护的最高指示，绿水青山就在生态空间，发展经济就是要坚持在发展中保护、在保护中发展，最终实现人与自然和谐共生。习近平总书记在视察黑龙江时，也指出：“绿水青山是金山银山，冰天雪地也是金山银山”，更多强调大生态、大保护的理念。三是坚持良好生态环境是最普惠的民生福祉，习近平总书记深情地说，环境就是民生，青山就是美丽，蓝天也是幸福，发展经济是为了民生，保护生态环境同样也是为了民生。清洁的空气、干净的水源、安全的食品、宜居的环境，关系着人民群众最基本的生存权和发展权。四是坚持山水林田湖草是生命共同体。习近平同志用“命脉”把人与自然，人与山水林田湖草连在一起，生动形象地阐述了人与自然之间，唇齿相依、唇亡齿寒的一体性关系。人与自然是生命共同体，山水林田湖草是生命共同体，阐述的是保护与治理的系统工程，必须按照生态系统的整体性、系统性及其内在规律，整体施策、多策并举，增强生态系统循环能力，维持生态平衡、维护生态功能，达到系统治理的最佳效果。保护和修复自然生态系统，要从系统工程角度寻求治理之道，不能头痛医头、脚痛医脚。五是坚持用最严格制度最严密法治保护生态环境。建设生态文明，是一场涉及生产方式、生活方式、思维方式和价值观念的革命性变革。“只有实行最严格的制度、最严密的法治，才能为生态文明建设提供可靠保障。”，这是咱们的底线。六是坚持共谋全球生态文明建设。我国生态文明建设的理念和实践，已得到国际社会的广泛认同和支持，特别是一带一路沿线和亚、非、拉人民都很高兴。最近大家都很害怕的新冠肺炎，短短几个月，席卷全中国，席卷全世界，截止目前，全球累计确诊病例超过700万+，死亡40万+，导致各国实行封闭式管理，对世界经济产生了重大影响。同时，近期生物安全事件也是频频发生，非洲蝗灾、澳大利亚山火、美国新一轮流感、韩国新冠肺炎。面对诸多认知新领域，人类仍然还存在许多盲区，也许这些现象正是全球生态再平衡的前奏，面对生态环境挑战，人类是一荣俱荣、一损俱损的命运共同体，没有哪个国家能独善其身。唯有携手合作，才能实现可持续发展目标。

02

新一轮机构改革为实现生态空间治理奠定了坚实基础。

    早在2015年，大军改是中共建政以来军队系统最大的一次深刻变革，其意义不亚于“1980年代初地方从计划经济迈向市场经济的改变”，是实现中国梦、强军梦的时代要求和必由之路。紧接着2018年3月，国务院全面启动新一轮机构改革，为了加大生态系统保护力度，统筹森林、草原、湿地、荒漠监督管理，加快建立以国家公园为主体的自然保护地体系，保障国家生态安全。由原林业部门职责，农业部的草原监督管理职责，以及国土资源部、住房和城乡建设部、水利部、农业部、国家海洋局等部门的自然保护区、风景名胜区、自然遗产、地质公园等管理职责整合，组建新林业部门国家林业和草原局，加挂国家公园管理局牌子，主要职责是监督管理森林、草原、湿地、荒漠和陆生野生动植物资源开发利用和保护，组织生态保护和修复，开展造林绿化工作，管理国家公园等各类自然保护地。新一轮机构改革后，林业部门在森林、湿地、荒地荒漠的基础上，新接收了草原、自然保护区、地质公园、地质遗迹、风景名胜区。至此，生态空间上的森林、草原、湿地、荒地荒漠，以及地质遗迹、风景名胜区，归集整合在一个部门。原来条块化、碎片化的生态空间，在体制机制上缝合在一起，为实现生态空间治理一体化奠定了坚实的基础。

    过去，我们常说“农林水”是“大农口”。那时，森林、草原、湿地，在用途上属于农业用地。秦岭再大，森林覆盖率再高，生态服务功能再强，都是农业、农口的一部分，具有明显“大农业”经营特征，往往强调的是追求森林蓄积量、草原载畜量和产品产量等。如今，森林、草原、湿地、荒地荒漠，以及地质遗迹、风景名胜区等归入了生态空间，划入了“资源口”，包括自然资源、生态环境、林业三家。自然资源、生态环境两家的职责覆盖了三大国土空间的全部，林业部门则专注于生态空间，就像农业农村部门专注于农业空间一样，这必然要求我们在发展方向上、工作举措上、资金用途上，都要进行相应的“深度调整”，从过去的普遍“经营”理念及时转变到“保护修复”上来，大力提升生态空间的服务功能。

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国家治理体系和治理能力现代化为生态空间治理指明了方向。

    进入新时代，特别是党的十八大后，生态文明建设首次纳入“五位一体”战略布局，将优化国土空间开发格局作为生态文明建设的首要任务，提出“生态空间山清水秀”的总体目标。新组建的林业部门，也正在发生两大显著的“化学反应”：一是由过去的一“业”——林业，向一个空间——生态空间飞跃，构建了“森林、草原、湿地、荒漠及大地景观”完整的生态空间概念。党的十九届四中全会将“坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生”列入13个“坚持和完善”之一，为生态空间治理指明了方向。推动生态空间治理体系和治理能力现代化，已成为坚持和完善生态文明制度体系的必然要求，也是国家治理体系和治理能力现代化的重要内容。

    生态空间原本是一个生态学概念，如今已经演变为一个国土空间规划概念。在国土空间规划上，为绿水青山量身定制出“自然生态空间”，简称生态空间。生态空间是具有自然属性、以提供生态产品或生态服务为主导功能的国土空间，涵盖需要保护和合理利用的森林、草原、湿地、河流、湖泊、滩涂、岸线、海洋、荒地、荒漠、戈壁、冰川、高山冻原、无居民海岛等。从这个概念出发，生态空间必须具备三大属性，一是自然属性，以森林、草原、湿地和荒漠等自然生态系统为主，区别于农业、城镇人工生态系统；二是功能属性，以提供生态产品或生态系统服务为主导功能的国土空间，在土地使用上具有生态属性；三是作用属性，为生态、经济和社会的可持续发展提供安全保障。生态空间的三大属性决定了生态空间治理的对象、思路、方法和目标。首先在治理的靶向上，我们必须要遵从生态系统的自然属性，针对陕西来讲也就是我们现在所说的森林、草原、湿地、荒漠和大地景观“五大阵地”，构成了完整的陕西生态空间。二是功能属性为我们指明了生态空间治理思路和方法，以维护生态系统服务功能为总领，以国土空间增绿、生态空间提质增效为抓手，保护和修复好自然生态系统调节气候、保持水土、涵养水源、维护生物多样性等诸多功能。根据这个原理，生态空间治理可以概括为生态保护、生态修复、生态重建、生态富民、生态服务和生态安全“六大战线”。三是在生态空间治理作用属性上，就是要为我们赖以生存的城镇空间和农业空间，提供强有力的生态支撑和安全保障，为建设美丽中国保驾护航。同时，我们也要为生态空间治理提供必要的智能、人文、资金、制度及组织等方面的支撑保障。只有统筹把握好三者之间关系，才能最终实现生态空间山清水秀，才能还自然宁静、和谐、美丽，这也是生态空间治理的终极目标。

    生态空间治理工作，必须从全局出发，打通生态廊道，打开能量流、信息流，让“森林+、草原+、湿地+、荒漠+、大地景观+”等治理工作充分的融合交叉，在生态保护、生态修复、生态重建、生态富民、生态服务和生态安全六条战线发力，互相融合，全面发展，科学制定治理目标、治理机制，到治理体系，再到治理能力现代化全过程治理体系，集成与创新生态空间治理关键技术，制定相关领域技术规范与标准，创新源头治理、系统治理、综合治理和依法治理的能力，构建以提升生态系统服务为功能主导的知识和技术体系，让生态空间治理体制机制活起来，自然生态系统良性循环起来，才能达到人与自然和谐共生。

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生态空间治理是建设美丽中国的必然要求。

    生态空间厚德载物、生生不息，深刻影响着文明发展的高度和广度，是一个国家一个民族永续发展的生态根脉所在。三大空间的关系，如同一棵树的树根、树干、树冠。生态是树根，农业是树干，城镇是树冠。树高千丈，其功在根。离开生态空间，农业空间、城镇空间就是无本之木，无源之水。习近平总书记强调，绿水青山就是金山银山，青山是生态的骨骼，绿水是生态的血脉，绿水青山的主体和精华都依附于生态空间。生态空间可以说是为“绿水青山”量身定制的国土空间，为划定生态保护红线确定“永久生态空间”，也就是划定人类文明这棵大树的“主根脉”。纵观寰宇，人类文明发展过程其实就是改造利用生态空间的过程。然而生态空间一旦过度挤压萎缩，生态系统就会受到破坏，进而威胁农业、城镇空间安全。过去，生态空间“九龙治水”“各自为政”，条块化、碎片化情况严重。森林、湿地、荒漠化治理归林业部门，草原归农业部门，风景名胜区归住建部门，地质公园、地质遗迹归国土部门，自然保护区归环保部门。机构改革后，各条块、碎片缝合到一起，构成全新的生态空间，由新组建的国家林业和草原局加挂国家公园管理局牌子统一治理，由此带来从顶层设计生态空间治理体系、治理机制、治理能力的新需求。

    生态空间之治是建设“美丽中国”的必然要求。生态文明建设是中国特色社会主义事业的重要内容，党的十八大以来，我国生态文明建设全面提速、成效显著，根本在于坚持以习近平生态文明思想为指导。这一重要思想立足于我国环境和发展实际，深刻回答了为什么建设生态文明、建设什么样的生态文明、怎样建设生态文明的重大理论和实践问题，深化了对人类文明发展规律、自然规律、经济社会发展规律的认识。党的十九届四中全会进一步强调，要坚持和完善生态文明制度体系，促进人与自然和谐共生。以生态空间之治，推动生态空间高质量、高颜值，已成为建设“美丽中国”的必由之路。

参考文献

    1.张云飞.深入学习贯彻习近平生态文明思想，人民网，2018.5

    2.党双忍.加快生态空间治理体系和治理能力现代化，价值中国网，2020.4

    3.党双忍.以生态空间之治推进美丽中国建设，价值中国网，2020.1

作者简介

    赵国平，男，1979年11月生，博士（后），研究员，主要从事荒漠化防治、水土保持与生态修复方面的研究工作。现任黄土高原水土保持与生态修复国家林业局重点实验室（筹）主任、大秦岭研究院副院长等职。兼任陕西省林业科技创新联盟秘书长，中国林学会理事，中国水土保持学会风蚀防治专委会理事，中国治沙暨沙业学会沙区植物资源保护与利用专委会副秘书长，陕西省林学会、陕西省土壤学会、陕西省水土保持学会理事等职。

    近年来，致力于生态空间治理方面的研究，全程参加《陕西省秦岭生态环境保护条例》（3.0）修订，编制《秦岭生态空间治理十大行动》《陕西省黄河流域生态空间治理十大行动》等，参编《中国秦岭》，获得国家林业和草原局和陕西省科技成果3项。先后获得陕西省青年科技新星、陕西省创新人才计划中青年科技创新领军人才等荣誉称号，被西安交通大学、西安文理学院、榆林学院等聘为硕导和兼职教授。